06/Jul/2023
Resultados preliminares del estudio que realiza la Comisión Nacional de Evaluación y Productividad (CNEP) “Análisis de permisos sectoriales prioritarios para la inversión en Chile”, que abarca un periodo entre 2018 y 2022, identifican 439 trámites que afectan el proceso de inversión.
Estudio se centra en aquellos que podrían convertirse en barrera. Al respecto existen 71 entidades responsables de entregar 309 permisos para que un proyecto se transforme en una inversión, de los cuales 63 y que son el foco de la investigación, son de carácter crítico, ya que pueden paralizar un proyecto en su etapa de tramitación.
Para éstos, en la mayoría de los casos, los plazos de revisión efectivos, superan con creces el tiempo máximo que establece la ley.
Ya se encuentran disponibles de manera preliminar, tanto los datos como el análisis del estudio “Análisis de permisos sectoriales prioritarios para la inversión en Chile”, que realiza la CNEP, y que es un complemento robusto a la investigación realizada por la CNEP en el 2019 “Revisión Regulatoria de Sectores Estratégicos”, que identificó 400 permisos únicos necesarios para llevar a cabo inversiones en los sectores de minería, energía, inmobiliario, infraestructura e industria, y que para la investigación respectiva priorizó 23 permisos clave.
Dimensión del estudio, diagnóstico y hallazgos
En esta oportunidad, la CNEP profundizó su análisis enfocándose más allá de estos 23. Tomando lo anterior como punto de partida, el análisis identifica la totalidad de aquellos de carácter sectorial que debe contemplar cualquier proyecto de inversión (independiente del sector al que pertenezca), y permisos específicos que deben considerar aquellos proyectos de inversión de los sectores más relevantes en la economía nacional. Esto, con el objetivo de abordar una dimensión más amplia, que permita analizar las deficiencias en la tramitación de permisos que se imponen como una barrera para la inversión, y proponer recomendaciones de política pública para generar mejoras al respecto.
Para efectos de este estudio los permisos de dividen en tres categorías: clase 1, 2 y 3 ( baja, media y alta complejidad, respectivamente).
La investigación, que abarca un periodo entre 2018 y 2022, identificó 439 trámites que afectan el proceso de inversión, enfocándose en aquellos que podrían convertirse en barrera. Al respecto existen 71 entidades responsables de entregar 309 permisos para que un proyecto se transforme en una inversión, de los cuales 63 (foco del estudio) son de carácter crítico, ya que pueden paralizar un proyecto en su tramitación.
Respecto de los hallazgos, se observó que existe una heterogeneidad en el comportamiento de los permisos sectoriales prioritarios para el desarrollo de inversiones en Chile, identificándose dinámicas complejas en la tramitación de los permisos clase 2 y 3, lo cual produce un potencial impacto negativo en la ejecución de inversiones, tanto en proyectos existentes como en nuevos emprendimientos, abarcando diversos sectores económicos e industrias. A esta situación se debe agregar falta de información disponible por parte de los organismos de administración del estado.
Se observa que los permisos de menor complejidad (clase 1) se utilizan de manera intensiva, se tramitan en plazos cortos (aproximadamente 2 meses en promedio) y tienen una tasa de rechazo del 15%.
A medida que aumenta la complejidad de los permisos, se observa una notable extensión en los plazos de tramitación, llegando a un promedio de 17 meses en el caso de los permisos de mayor complejidad (clase 3), al tiempo que también aumenta la tasa de rechazo (30%). Para estos últimos, el escenario se vuelve particularmente complejo, debido al elevado número de trámites pendientes.
En quinto lugar, se advierte adopción insuficiente de buenas prácticas. A pesar de que se han identificado avances, incluyendo varias iniciativas de digitalización, no se ha logrado una mejora significativa en el caso de los permisos de mayor complejidad.
También se detectaron casos especialmente complejos debido al alto stock de tramitaciones pendientes, extensos tiempos de tramitación y alto potencial de rechazo por tipología de proyecto.
Al analizar la situación respecto del tiempo efectivo en que se tramitan los permisos , se observó que en general superan la norma. Por ejemplo para el período 2008-2022, un permiso de concesión marítima, cuyo plazo legal es de 4 meses, el tiempo real promedio que se tarda es 34. Permisos del Servicio Nacional de Geología y Minería (SERNAGEOMIN): para un botadero el tiempo de demora es de 10 meses (plazo legal 2), ventilación 12 meses (plazo legal 2), planta beneficio 13 meses (plazo legal 2), electrificación 15 meses (plazo legal 3). Permisos de la Dirección General de Aguas (DGA): proyecto obra hidráulica mayor 49 meses (plazo legal 6), recepción obra hidráulica mayor 34 meses (plazo legal 6). Permisos del Ministerio de Bienes Nacionales: concesión uso oneroso 14 meses (plazo legal 6).
La extensión en los tiempos de demora, conlleva a la existencia de un gran stock de permisos pendientes de aprobación. Solo 4 instituciones (Subsecretaria FFAA, Dirección General de Aguas, Consejo de Monumentos Nacionales y Coordinador Eléctrico Nacional), concentraban 5.517 tramitaciones pendientes al 31 de diciembre de 2022. Este número llama la atención considerando que entre 2018 y 2022 ingresaron 8.881 permisos para ser aprobados en dichos servicios públicos.
Dado lo anterior, se genera una ruta crítica donde los proyectos demoran años para ser aprobados. A modo de ejemplo, un centro de distribución básico en zona rural tarda dos años, una planta fotovoltaica 4 años con 2 meses, una desaladora 11 años con 4 meses, explotación minera 8 años 7 meses.
Las causas
Se identifica que el diseño regulatorio, como su implementación y fiscalización, suelen realizarse de manera fragmentada (silos), lo que facilita la existencia de espacios de descoordinación e incluso contradicción entre ellos, por cuanto las aprobaciones respectivas responden a una lógica independiente y/o en la que cada órgano aporta una mirada sectorial sin un entendimiento del proyecto como un todo.
Además, estas regulaciones tienden a acumularse a lo largo del tiempo, creando superposiciones e incluso contradicciones con nuevas normativas.
Por ultimo, las regulaciones no son estáticas. El alcance de una normativa de aplicación general tiende a mutar, a evolucionar y expandirse en el tiempo, ya que va incorporando nuevos elementos, sea a través de jurisprudencia judicial o administrativa o a través de los criterios que los propios servicios públicos van configurando al resolver casos concretos.
En un contexto donde el número de permisos sectoriales requeridos es alto y los recursos disponibles de los servicios públicos son limitados, se genera una combinación de factores que redunda en que, desde el punto de vista del titular del proyecto, el sistema se perciba como una maraña regulatoria ineficiente y sin mayor lógica, siendo la principal crítica de los inversionistas no en contra la regulación de fondo, sino contra el proceso para obtener los permisos asociados, y la imprevisibilidad en tiempo y recursos asociados.
Posibles recomendaciones
Al ser un documento de carácter preliminar, las recomendaciones aún están en estudio y análisis, sin embargo se estima existen principios orientadores (transparencia, previsibilidad y eficiencia cuidando estándares de protección al medio ambiente) que priorizan ciertos atributos para abordar los problemas identificados.
Al respecto y para evitar iteraciones durante la tramitación del permiso que retrasan su plazo de aprobación y altas tasas de rechazo en permisos de mayor complejidad, se analiza proponer el establecimiento de una institucionalidad basada en un modelo de gobernanza habilitante.
Para abordar los extensos plazos de tramitación en permisos de mayor complejidad se evalúa fomentar y extender el uso de mecanismos de traspaso de costo al usuario, en base a una colaboración público privada.
Cabe precisar que entre los hallazgos previamente mencionados, destaca que los plazos de tramitación de los permisos de las clases 2 y 3 son notablemente más largos y presentan un mayor porcentaje de solicitudes pendientes de revisión. Estas cuestiones tienen un impacto significativo en el cumplimiento de los plazos establecidos por la normativa para la tramitación completa de los permisos.
Una posible causa de esta situación radica en el desequilibrio entre: i) las capacidades, recursos y herramientas disponibles para los organismos encargados de analizar adecuadamente los permisos complejos, ii) la complejidad técnica de cada permiso, iii) las tasas actuales de nuevas solicitudes de permisos y iv) el número de solicitudes pendientes de revisión que los organismos deben atender.
En cuanto al stock de permisos pendientes de tramitación, se analiza el uso de mecanismos de traspaso de costo al usuario, además de focalizar recursos a aquellos servicios identificados con mayores stocks pendientes de revisión. Para ello, se debe establecer un mecanismo permanente que radique recursos específicos en una entidad pública de carácter estratégico y coordinador.
Para abordar el alto número de permisos involucrados en el proceso de inversión y alta intensidad de uso, se discute una optimización y simplificación de esquemas aprobatorios, donde se desarrolle una estrategia de revisión regulatoria que abarque las variables de eficiencia y eficacia de los permisos existentes. Para tales efectos, un ente coordinador elaborará una pauta de revisión, que desarrolle una metodología para la determinación y tratamiento de los riesgos regulados en las normativas sectoriales.
Los resultados alcanzados por el estudio dan cuenta de la importancia de la digitalización de permisos y la necesidad de Implementar plataformas digitales robustas que permitan realizar trámites y solicitudes de permisos de forma expedita, agilizando los procedimientos y eliminando la necesidad de trámites presenciales.
En particular, los resultados alcanzados por el estudio dan cuenta de una baja adopción de procesos electrónicos “inteligentes” o “fullweb” de tramitación de permisos basados en plataformas digitales que transforman la lógica de “expedientes” en formularios virtuales con campos discretos y automáticos según el perfil del proyecto y permiso respectivo. Situación negativa que favorece existan iteraciones, atrasos y/o rechazos en la etapa de tramitación.
La medida propuesta apunta a que los Organismos de Administración del Estado adopten tecnologías que inciden y optimizan la autorización de permisos – en beneficio propio y los usuarios/proponentes, y no caer en prácticas de transformación digital de valor limitado que sólo representan un cambio de formato (paso de expediente en papel a expediente en PDF) y/o en la modalidad de entrega de la información (paso desde ingreso vía oficina de partes a buzón virtual y/o email), que en términos concretos no producen efectos relevantes en bajar los plazos de aprobación. En lo inmediato, se recomienda la adopción y potenciamiento de la herramienta SIMPLE administrada por Gobierno Digital.
Otra de las recomendaciones en estudio radica en eliminar práctica de requerir consulta de pertinencia previo a autorizar permisos sectoriales, optimizar y acotar el informe favorable de construcción (IFC), agilizar y descomprimir la concesión marítima, entre otras. Se estima que las propuestas planteadas en estudio, podrían permitir tramitaciones de permisos complejos en un plazo de 12 meses, lo cual implicaría una reducción de casi un tercio en comparación con la situación actual.