11/Dic/2023
El modelo de asignación del espectro en Chile y sus particularidades, los plazos de vigencia de las asignaciones, autorización de extensiones y/o revocaciones, eficiencia en el uso, reordenamiento, entre otros aspectos, comprende la investigación y análisis de la Comisión Nacional de Evaluación y Productividad (CNEP), y que a partir de hoy queda disponible públicamente.
El estudio de la CNEP sitúa a Chile como una excepción a la regla en cuanto al mecanismo que utiliza para adjudicar concesiones del espectro radioeléctrico. Chile y Japón son los únicos países OCDE que aún ocupan el modelo denominado “comando y control” y que, de acuerdo con la evidencia, muestra menor eficiencia y competitividad.
Además, se indica que el plazo de las concesiones en Chile, que llega a 30 años, junto con ser el más largo de países OCDE, representando casi el doble de la media, es un factor que retrasa la asignación del espectro a nuevos operadores, merma la eficiencia en su explotación y desincentiva el progreso tecnológico.
El informe identifica que Chile aún conserva concesiones de carácter indefinido, lo que de acuerdo a la evidencia, distorsiona la competencia. Además, estimaciones en el marco del estudio indican que si dicho espacio se concesionara a través del modelo de mercado (donde se fijan precios competitivos y a partir de subastas se asignan la concesión al mejor postor), implicaría una recaudación cercana a los MM USD 70.
Modificar el plazo de vigencia de las concesiones y un pronunciamiento explícito de la SUBTEL, sobre la vigencia de las concesiones indefinidas y mecanismos de compensación, forman parte de las recomendaciones propuestas por la CNEP.
La Ley General de Telecomunicaciones (LGT) no detalla explícitamente qué elementos se deben incorporar en la solicitud de renovación de concesiones de espectro, ni los criterios que debe tener en cuenta el regulador para decidir. Tampoco contempla dentro de las causales caducidad, el uso ineficiente del recurso.
El análisis del espectro en Chile, que se detalla a continuación, además de los temas asociados a cobertura, acceso y uso de Internet en el país, que se dieron a conocer en semanas previas, forman parte del estudio “Productividad en el sector de las Telecomunicaciones”.
Martes, 12 de diciembre de 2023. El espectro radioeléctrico es el medio mediante el cual viajan las comunicaciones inalámbricas. Para la industria, constituye un elemento esencial.
Específicamente, el espectro es un recurso natural limitado, de uso público, compuesto por un rango de frecuencias radioeléctricas que permiten transmitir señales de comunicación, las que utilizan una porción específica de él, asignada por la autoridad, para evitar interferencias y garantizar un funcionamiento eficiente.
De ahí que los modelos de asignación que puedan tener los diferentes países, y que determinan la forma en que se distribuye, asigna, ordena y regula el uso de dicho recurso, son clave en el desarrollo del sector de las telecomunicaciones y también para el bienestar social.
Consenso: Chile debe cambiar el modelo que usa para concesionar el espectro
La evidencia muestra que existen dos modelos que se utilizan a nivel mundial para asignar el uso del espectro: el de comando y control, y el orientado al mercado. Mientras en el primero el Estado asigna los derechos de uso sobre el espectro, según la ponderación de variables de su interés (características técnicas, velocidad de despliegue, territorio de cobertura, tecnología, entre otros); el segundo, se caracteriza por ser un mecanismo de fijación de precios de forma competitiva, donde a través de “subastas” los operadores interesados presentan ofertas económicas y el recurso es asignado al mejor postor.
En la actualidad, de los países OCDE, sólo Japón y Chile continúan con un subtipo del modelo de comando y control.
En 2021, luego de una revisión profunda que realizó la OCDE al sector en Chile, recomendó la necesidad de instaurar el modelo de subastas en la asignación de las concesiones de uso del espectro en Chile.
Para abordar esta situación, una de las recomendaciones que propone la CNEP, es que la SUBTEL elabore un proyecto de ley donde se establezca que sea la subasta el mecanismo para asignar las concesiones del espectro radioeléctrico.
¿Cómo se podría caracterizar el sistema concesional del espectro en Chile? ¿Es eficiente, extenso, de fácil o compleja renovación, entrega certeza jurídica para la inversión?
Vigencia de la concesión, facilidad para entregar extensiones, tipos de renovaciones, causales para revocar un contrato, entre otros aspectos, forman parte de las características que, a través de un marco normativo especifico, cada país define para su sistema de concesión del espectro.
Un aspecto clave en este tipo de autorizaciones es su plazo de vigencia. En la práctica, para incentivar la inversión, la duración de la concesión debería ser lo suficientemente extensa para permitir que los operadores puedan obtener un margen. Si bien la evidencia muestra que la inversión es mayor cuando la vigencia de la concesión aumenta, por otro lado indica que al mismo tiempo la productividad de su uso disminuye.
Entre los países OCDE, Chile cuenta con las concesiones de mayor duración, llegando a los 30 años. Este periodo de tiempo, que representa casi el doble de la media, y contrasta con los 15 años de vida útil de la infraestructura del despliegue de redes, además de retrasar la asignación del espectro a nuevos operadores (que podrían darle un mejor uso), merma la eficiencia en su explotación y desincentiva el progreso tecnológico.
Pese a que en Chile desde 1994, el carácter de las concesiones cambió de indefinido a temporal en la LGT, aún existen algunas que, al haberse tramitado antes de dicha fecha, mantienen el carácter de indefinido.
Se estima que, en términos monetarios, esta porción del espectro permitiría una recaudación de MM USD 70 si se asignara mediante subasta.
Para hacerse cargo de lo anterior, la CNEP recomienda que, a través de un proyecto de ley, se modifique el plazo de vigencia de las concesiones para el uso y goce de frecuencias del espectro radioeléctrico, y que además, contemple un pronunciamiento explícito por parte de la SUBTEL, sobre la vigencia de las concesiones otorgadas en forma indefinida y los mecanismos de compensación que sean aplicables de acuerdo con la normativa vigente.
En cuanto a la facilidad con que los reguladores otorgan las autorizaciones para extender o renovar las concesiones, existen dos vertientes principales: países que en la fecha de caducidad facilitan su extensión, sujeto a un pago y actualización de obligaciones, y otros que realizan un nuevo concurso público.
Al respecto, el Banco Mundial señala que la norma general es que las condiciones para la extensión y renovación de las asignaciones, queden definidas en leyes sectoriales de cada país. Esto, con el objetivo de promover esquemas precisos, que entreguen certidumbre a los proyectos de inversión.
Sin embargo, la LGT en Chile si bien establece que las concesiones pueden ser renovadas a petición de la parte interesada y su resolución queda en manos de la SUBTEL, no detalla explícitamente los elementos que deben ser incorporados en la solicitud de renovación, ni especifica los criterios que el regulador debe tener en cuenta para aceptar o rechazar dicha solicitud.
¿Es eficiente el uso del espectro en Chile, una vez que se realizó la concesión?
Una práctica común entre los reguladores del mundo es poner cláusulas que, en caso de incumplimiento, derivan en la revocación de la autorización de una concesión. Uno de los objetivos, es asegurar el cumplimiento de las normas técnicas y garantizar el uso eficiente del espectro. En contraposición a esto, el análisis regulatorio sectorial en Chile, da cuenta de la inexistencia de cláusulas de caducidad por uso ineficiente del recurso.
Esta práctica, difiere ampliamente de los procedimientos seguidos por referentes, donde en las concesiones de espectro, opera el principio denominado use or lose it (úsalo o piérdelo), bajo el cual una subutilización del recurso limitado (de uso público) conlleva el término de la autorización.
La falta de este principio en territorio nacional ha permitido la perpetuación de concesiones con uso probadamente ineficiente. Por ejemplo, en la causa rol 228-2014 (MTT 2018), donde habiéndose detectado subutilización de la banda AWS por parte de VTR (que utilizaba el espectro concesionado para transitar solo el 0,2 % de su tráfico), el fallo se remitió́ al cobro de una multa ascendiente al 0,03 % de la utilidad operativa de la compañía para 2018.
Cabe mencionar, que desde 2014 existen tramitaciones de proyectos de ley pendientes de aprobar, que incluyen potestades para que la SUBTEL proceda a caducar concesiones por uso no autorizado del espectro y/o no utilizar el permiso concedido, luego de un año de su entrega.
La Corte Suprema también relevó esta falencia en 2020 a través de una sentencia que exigía un plan de uso efectivo y eficiente a los asignatarios de espectro de cada concesión. Si bien dicha disposición, señalaba además que su incumplimiento, tendría como consecuencia la devolución del espectro, no indicaba qué era considerado efectivo y eficiente.
En consideración de estos hallazgos, la CNEP propone añadir a la LGT que el uso no eficiente y eficaz del espectro sea una causal explícita de caducidad de las concesiones y que mediante reglamento se precise qué se entenderá por cada uno de dichos conceptos.
Reordenar el espectro
Cuando existe la necesidad de introducir nuevos servicios de telecomunicaciones, o mejorar los existentes, los reguladores alrededor del mundo reutilizan algunas porciones ya asignadas. Este proceso, denominado reordenamiento o reorganización del espectro, ha sido relevado como una herramienta necesaria para la utilización eficiente del recurso, siendo empleada ampliamente por referentes en la materia (EE. UU., Francia, Corea, Japón, y Reino Unido).
No obstante, en el contexto local se observan problemas de certeza jurídica en torno a este punto que, además de favorecer la litigiosidad en los procesos, ha retrasado el desarrollo tecnológico, como lo ocurrido en el caso de 3,5 GHz . En este contexto, la CNEP recomienda una modificación legal para solucionar dicha falencia.